法律解释是一种实践理性活动，在其中法律文本、立法记录以及目的等等与对法律文化的认识背景是相互作用的。

众所周知，从能否产生实际法律效力视角看，法律解释可分为两种，一是无权解释，这是一种放任型解释。不论是案件当事人之间不同的诉讼主张、不同的事实举证，还是合议庭中法官对案件事实的不同判断、对适用法律的不同见解等等，都能说明此问题。

对案件事实的解释是否属于法律解释的范畴？我个人认为，它依然属于法律解释的范畴。案件侦破固然需要逻辑推理，司法活动其实也一样。当然，关注它，不是为了枉法裁判，而是为了通过法律推理，寻求更佳的裁决方案。但正如前述，案件在这个意义上的清楚，仅仅完成了案件事实的解释，并没有完成司法裁判。不论两造意见如何分歧，诉求如何差异、举证如何相反，对司法者而言，决不能在受理案件之后，任由两造作为。

理性论辩，必须讲究论辩、或者言说的理想言谈情境。但进一步的思考不难推知：其实，事实认定和法律适用中的不同方案，其实质都是为了解决法律实践中面临的问题。行政处罚权下沉的受托主体，即行政处罚权下沉的承接主体，是作为最为基层的乡镇一级人民政府，而不是乡镇人民政府设置的综合行政执法机构。

从这些地方立法实践中可以看出，行政机关委托其他行政机关行使行政执法权，包括行政处罚权下沉，委托乡镇人民政府行使，一般只受委托行政机关自有职权限制，但如果另有法律、法规、规章对行政委托作出特别规定，或者突破法律、法规禁止委托的事项，则需要接受特别法律规范的约束。在行政处罚权委托行使中，委托主体县级人民政府职能部门保留了行政处罚的行政权能，行政处罚的行为权能转移给受托主体乡镇人民政府，县级人民政府职能部门承担行政处罚权产生的法律效果，正所谓权力转移而责任归属不变是行政委托的制度内核。行政处罚委托向社会公开程序，是采取行政委托方式作出行政处罚行为生效的形式要件之一。[24] [德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第515页。

值得注意的是，在实践中，乡镇人民政府行使委托行政处罚权受县级人民政府和职能部门双重监督，需要建立错位监督，防范双重监督产生的监督真空与重复监督。当然，也不排除未来修改《地方组织法》后对《行政处罚法》第24条做出其他的甚至是截然不同的阐释。

但是，反过来说，行政执法权下放所形成的复合型内部行政法律关系，不能代替行政处罚权下沉乡镇所形成的单一性内部行政法律关系。与此同时，在不同地方实践中，与行政处罚权下沉相配套的行政职权形态主要包括行政检查权、行政强制权，但也有地方还下放了行政确认权、行政许可权、行政征用权等，如《上海市人民政府关于印发〈上海市街道办事处乡镇人民政府首批行政执法事项目录清单〉的通知》（沪府规[2021]10号）中就包含了下放行政征用权。从北大法宝数据库查询，目前只有《行政强制法》对禁止行政委托作了明确的反向限制，尚无单行法律、行政法规明确规定行政机关不得委托行政机关行使其自有的行政职权。2.行政执法权从行政权中分化出来，由一级政府职能部门行使。

《行政处罚法》第24条第1款规定可以将县级人民政府部门的行政处罚权交由乡镇人民政府行使，应当做何种解读才能吻合与顺延行政处罚权下沉乡镇的本质？（一）行政处罚权下沉乡镇的方式不能理解为授权1.解读行政处罚权下沉规则需要从宪法、组织法到行为法的融贯性解释。[12] 参见杨丹：《赋予乡镇政府行政处罚权的价值分析与法治路径》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2021年第6期，第88-89页。在行政处罚权下沉形式上，呈现出可以采取授权或委托、不能采取授权或委托两种截然相反的观点，这也不符合行政处罚权下沉的性质定位与形式之间的逻辑关系。2.《行政处罚法》第24条规定不具备组织法和行为法的双重赋权功能。

从宪法到组织法、再从组织法到行为法的法律位阶排序是对行政处罚权下沉乡镇获得融贯性解释的内在要求。这些实践中呈现的问题与学理上的分歧，亟待更为有说服力的理论阐释和明晰。

综上，《宪法》《地方组织法》关于乡镇人民政府职权的规定，决定了乡镇人民政府不具备按照县级以上人民政府行使行政执法权所对应的行政职能基础和行政组织载体。[8] 参见陈明辉：《行政执法权下放的地方实践及其法治优化》，载《行政法学研究》2023年第3期，第122页。

（四）县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使行政处罚权应当遵循一定的程序规范尽管行政委托原则上无需法律规范依据，属于行政组织权的应用，但也不应当呈现一种恣意运用的状态。被包裹在行政执法权下放之中的行政处罚权下沉改革，在不同时段的地方实践中，其形式各异，行政处罚权在乡镇人民政府层面的配置或运行五花八门。实施派驻执法或服务窗口前移，将行政执法力量延伸至乡镇管辖区域，使行政处罚权运行空间更为接近乡镇基层，符合行政执法力量下沉的改革要求，但不产生行政职权行使主体的变更，不属于具有管辖权转移法律效果的执法权下放。（2）行政处罚权下沉乡镇有赖于县级人民政府与乡镇人民政府的合作完成。[31]从各地方行政处罚权下沉实践看，一般都遵循公告程序，这也反映了《行政处罚法》相关规范要求在制度实践中得到了较好的贯彻落实。在依法行政框架下，以行政任务为导向，采取行政执法委托方式可以兼顾行政执法效能与行政执法公正的价值均衡，这并不违反行政职权不得处分原则。

县级人民政府及其职能部门对拟将委托下沉的行政处罚权进行评估论证。[16] 参见朱光磊、周志红：《职责同构批判》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期，第101页。

对此，解释方法至关重要，不同的解释方法可能导出不同的结论。公告的范围包括委托依据、委托的双方主体、委托范围、委托期限等内容。

一方面，在我国单一制的宪制结构下，基于《宪法》《地方组织法》对各级人民政府职权规定非常原则，也缺乏纵向上中央与地方、上级与下级间行政职权清晰的划分标准，导致不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度一致，形成职责同构现象。[32] 参见江国华：《中国乡镇政府治理的转型逻辑》，载《政法论丛》2022年第5期，第17页。

行政处罚权下沉乡镇人民政府的性质定位决定了应当采取何种下沉形式，不同的性质定位意味着采取的形式可能截然相反。授权是行政职权的一种配置方式，职权法定意味着行政职权的行使主体、内容、权限、程序等均应由法律明确规定。行政处罚权下沉，委托乡镇人民政府行使原则上不需要有特别法上的规范依据，可从有关司法解释中得以反证，并在司法实践中得以运用。1.行政处罚权下沉的实践变迁。

[25]2.派驻执法、窗口前移和联合执法，不是行政处罚权下沉乡镇的形式。因此，本文主要以乡镇人民政府为观察对象。

（2）政府职权与政府职能具有对应性。有观点认为，《行政处罚法》第24条兼具行政权能外部获取与行政权限内部转移双重结构的职权运作形态，应通过省级人大、省级人民政府的立法授权或省级人民政府的行政授权方式来规范行政机关之间的职权转移。

各地方如河南省、重庆市、陕西省、江苏省、福建省、辽宁省、北京市等多个省级人民政府通过发布公告、规定、通知、指导目录等形式下放行政处罚权，呈现出诸多共性：一是，行政处罚权下沉以授权与委托为主要下放形式，还包括派驻执法、执法窗口下移等形式。[31] 参见孔繁华：《授权抑或委托：行政处罚委托条款之重新解读》，载《政治与法律》2018年第4期，第78页。

综合来看，第三种进路所指向的性质与形式太过灵活而无从判断，无法对行政处罚权下沉乡镇的实践和《行政处罚法》第24条规定形成有说服力的阐释。基层政府治理中既有的行政执法模式、执法资源配置等无法满足乡镇治理对行政执法的需求，催生了行政执法权下放改革。这一点具体到行政处罚权下沉领域，意味着乡镇人民政府不具备实施行政处罚权的主体资格。当然，有些省份的授权是部分行政处罚权下沉，如《福建省人民政府关于赋予乡镇人民政府、街道办事处部分行政处罚权的决定》（闽政文[2022]3号）将专业性和技术性强、乡镇（街道）无法承接，或者工作量较小、由县级集中行使成本更低的事项保留在县级人民政府相关职能部门。

但是，2001年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（2001年制定，现被修改）将行政执法逐渐限缩为行政处罚，随后国务院一系列政策文件，如《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）中逐步使用综合行政执法概念，并与相对集中行政处罚制度相关联，行政执法中行使的具体行政职权即指向行政处罚权。因授权有法律授权与行政授权之分，从《行政处罚法》第24条规定看，省、自治区、直辖市所对应的省级建制单位有省级人大及其常委会、省级人民政府，甚至是省直部门，这里的省、自治区、直辖市究竟指向何种主体？授权事项范围、授权条件的明晰也依赖于当地实际情况基层管理迫切需要能够有效承接等不确定概念加以判定。

[5] 参见胡建淼：《行政处罚法修订带来行政执法的新考验》，载《学习时报》2021年3月3日，第 A2版。另外，乡镇人民政府不能行使县级以上人民政府在城乡建设、自然资源、民族事务领域的行政职权，其余均与县级以上人民政府的职权大体相同。

授权主要是以省级人民政府的行政决定、辅以行政执法职权指导目录来完成行政处罚权下沉乡镇人民政府、街道办事处的改革使命。从各地行政处罚权下沉实践看，多数需要层层上报至省司法厅，报省政府备案。